L’abandon de poste

L’abandon de poste n’est pas une question juridique qui déchaîne les passions de la doctrine, loin s’en faut, et c’est heureux car elle permet de prendre du recul pour examiner un problème qui n’est anodin qu’en apparence.

« L’abandon de poste emprunte au vocabulaire militaire. Il évoque la désertion, la fuite devant l’ennemi ou les responsabilités. Il annonce une sanction aussi sommaire qu’exemplaire. » ((L’abandon de poste : une procédure d’exception, par P. Moreau et B. Cazin, AJFP 1998, chron. p. 40)) Il suffit de se reporter à la lecture des articles L. 324-4 et suivants du code de justice militaire pour s’en convaincre.

C’est à la jurisprudence qu’il est revenu de définir cette situation de fait avant même l’intervention de tout texte. Il m’est néanmoins apparu opportun de recourir à une définition récente issue d’une jurisprudence relative à la fonction publique hospitalière :

« Considérant que l’abandon de poste est caractérisé dès lors que le fonctionnaire, en refusant de rejoindre son poste sans raison valable, se place dans une situation telle qu’elle rompt le lien entre l’agent et son service » ((CAA Paris, 8 juin 2004, M. X c/ centre hospitalier intercommunal André Grégoire, n° 01PA00422))

Des fondements textuels elliptiques

Hypothèse prévue au sein de la fonction publique d’Etat (article 69 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) et dans la fonction publique hospitalière (article 88 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986), l’abandon de poste est une notion qui a été récemment introduite dans le code de la santé publique en ce qui concerne les praticiens hospitaliers à temps plein (article R. 6152-33 CSP) et les praticiens hospitaliers à temps partiels (article R. 6152-225 CSP).
Lapidaire et pédagogique, www.indianfinasteride.com, la circulaire du 11 février 1960 du Premier ministre (463 F. P.) relative à l’abandon de son poste adobe products par un fonctionnaire, par ailleurs applicable au personnel non titulaire ((JORF, 26 février 1960, p. 1895)) est le seul texte qui en décrit la procédure. Il mérite, à ce titre, une large reproduction :

« […] la Haute Assemblée a rendu un certain nombre d’arrêts en matière d’abandon de poste dans un sens constamment opposé à l’avis précité [CE, 3 décembre 1947, avis n° 242-412]. Aux termes de ces arrêts (CE, 21 avril 1950 Gicquel, 16 février 1951 Barbe, 16 février 1951 Molina et Rovira, 19 décembre 1952 Port, 26 février 1959 dame Maiza Khelidja) le conseil d’Etat estime en effet qu’en abandonnant son poste un fonctionnaire rompt de sa propre initiative le lien qui l’unit à l’administration et se place « en dehors du champ d’application des lois et règlements édictés en vue de garantir l’exercice des droits inhérents à son emploi. » Une telle position comporte la suppression des garanties disciplinaires en cas d’abandon de poste. Elle autorise l’administration à prononcer, en dehors de la procédure disciplinaire, l’exclusion du service par voie de radiation des cadres. J’ai l’honneur de vous faire connaître que, compte tenu de l’autorité qui s’attache aux décisions de jurisprudence de la Haute Assemblée, décisions qui sont d’ailleurs, dans le cas particulier, toutes postérieures à la date de l’avis précité, j’estime qu’il y a lieu de considérer le fonctionnaire coupable d’abandon de poste comme ayant renoncé délibérément aux garanties qu’il tient de son statut. La sanction disciplinaire ou la radiation des cadres peut donc être, dans le cas de l’espèce, prononcée sans accomplissement des formalités prescrites en matière disciplinaire. J’ajoute qu’il conviendra, préalablement à toutes décisions, d’adresser au fonctionnaire coupable d’abandon de poste une mise en demeure par laquelle il sera invité à fournir ses explications et informé des mesures auxquelles il s’expose en déférant pas à l’ordre de reprendre son service ou de rejoindre le poste qui lui avait été assigné. »

Tels sont en définitive les quelques textes relatifs à une situation aussi atypique qu’inhabituelle. Comme en pareil cas, la jurisprudence est donc conduite à suppléer le caractère elliptique des textes en vigueur. D’un panel de décisions significatives, il est possible de déterminer les conditions (cumulatives) de l’abandon de poste : à l’élément matériel (l’absence irrégulière de l’agent à son poste) s’ajoute l’élément intentionnel (la volonté manifeste de l’agent de rompre le lien qui l’unit à l’administration).

L’élément matériel : l’absence irrégulière de l’agent

Fait objectif en contradiction manifeste avec l’obligation d’assiduité et de présence de l’agent, l’absence doit être impérativement justifiée par l’agent si ce dernier ne souhaite pas recevoir une mise en demeure, formalité obligatoire et préalable indispensable à la mise en œuvre de la procédure d’abandon de poste. ((CE, 4 août 1982, Hôpital local de Nyons, n° 25381))

L’absence de l’agent peut trouver son origine dans un empêchement légitime qu’il lui appartiendra d’expliciter, un retard qu’il pourra éventuellement régulariser a posteriori au terme d’un congé. A cette étape, le recours à la mise en demeure traduit nécessairement une crispation de la relation agent-administration.C’est la durée de l’absence de l’agent qui alertera le chef de service sur les mesures à prendre, étant précisé qu’un simple retard dans la prise de possession des fonctions ne justifie pas une mise en demeure. ((CE, 10 janvier 1964, Demarcy, AJDA 1964, p. 633))

Autre exemple : l’absence non sollicitée pour assister à une messe d’enterrement d’un parent d’un collègue ne peut être regardée comme un abandon de poste. ((TA Lille, 11 février 1997, Verhaeghe, AJFP 1997-6, p. 32))

L’élément intentionnel : la volonté manifeste de rompre le lien avec le service

Le juge veille scrupuleusement à l’examen de cette condition.

Quels que soient les motifs qui animent l’agent qui abandonne son poste, il n’en demeure pas moins que c’est à l’initiative de ce dernier que le lien qui l’unissait à son service a été rompu, renonçant dès lors aux garanties disciplinaires qui s’y rattachent. Une manifestation de volonté en ce sens est donc nécessaire. ((ce qui exclut bien évidemment l’hypothèse de l’agent se trouvant dans l’impossibilité, physique ou mentale, de reprendre son travail à la date impartie par la mise en demeure : CAA Nantes, 21 juin 2002, M. X. c/ centre hospitalier du Nord-Mayenne, n° 00NT00323))
A l’inverse, le juge ne considère pas comme un abandon de poste la situation dans laquelle un agent refusant une mutation, le plus souvent d’office, continue à occuper son ancien poste, sa présence manifestant à l’évidence son intention de conserver un lien avec l’administration. La même solution est retenue dans le cas d’un agent qui se tient un « certain temps » à son poste mais refuse d’assurer le service. ((CE, 27 février 1981, Mlle Yaffi, Lebon, p. 118))

La mise en demeure ou la cristallisation d’une situation de fait

Point de départ de la procédure d’abandon de poste, la mise en demeure doit obligatoirement émaner de l’autorité compétente pour radier l’agent, autrement dit l’autorité de nomination. Elle prendra la forme d’une lettre recommandée avec accusée de réception, par précaution élémentaire. Un arrêt insiste à ce titre sur la forme écrite que doit revêtir la mise en demeure qui doit être formulée de manière suffisamment explicite : « il ne résulte pas des pièces du dossier qu’une lettre mettant en demeure de reprendre son service ait été préalablement adressée à l’intéressée ». ((CE, 22 octobre 1993, Centre de pneumologie de Roquefraîche, Lebon tables, p. 853))

C’est bien évidemment le souci de se ménager des preuves qui préside à cette démarche, pouvant aboutir, il faut le rappeler, à une issue définitive et expéditive.

Un délai de réponse doit naturellement être laissé au destinataire, délai qui doit demeurer raisonnable correspondant, à mon sens, à une semaine. Le juge a pu estimer qu’un délai d’un jour était manifestement insuffisant car il avait pour effet de disqualifier la mise en demeure, l’agent n’étant pas mis en mesure d’y répondre. ((CE, 12 novembre 1975, centre hospitalier de Toulon, Lebon, tables, p. 977))

Encore faut-il que l’agent absent soit en mesure de déférer à la demande, le Conseil d’Etat ayant décidé que l’état de santé d’un agent ne permettait pas à ce dernier d’apprécier la portée des mises en demeure qui lui ont été adressées pour écarter la qualification d’abandon de poste. ((CE, 8 juillet 2002, Hôpital local de Valence d’Agen, n° 229843, comm. A. Claeys, Une nouvelle remise en cause de la théorie de la connaissance acquise, AJDA 2003, p. 42))

Pour autant, il faut le redire, le contenu de la lettre doit être sans équivoque, mettant l’agent devant ses responsabilités et l’informant des mesures auxquelles il s’expose s’il persiste dans cette voie soit en se dispensant de fournir une raison valable soit en s’abstenant de récupérer son poste.

La mise en demeure que l’administration doit adresser au fonctionnaire qui abandonne son poste doit non seulement mentionner le risque de radiation des cadres dans le cas où l’agent ne reprend pas ses fonctions, mais également spécifier que cette radiation des cadres peut intervenir sans procédure disciplinaire préalable. ((CE, 15 juin 2005, M. Lucien Y. c/ ministre de la Défense, n° 259743, ccl. Didier Casas, AJDA 2005, p. 1738))
Le commissaire du gouvernement, Didier Casas, expliquait dans ses conclusions sous l’arrêt ci-avant évoqué que « la radiation pour abandon de poste est une décision d’une extrême gravité, tant, cela va de soi, par ses effets que, et cela nous semble très important, par son effet très restrictif sur les droits et garanties dont bénéficient les agents. C’est pourquoi nous pensons, dans le prolongement de votre jurisprudence, que la mise en demeure préalable doit aussi indiquer que la radiation susceptible d’être prononcée le sera sans aucune procédure disciplinaire. » ((AJDA 2005, p. 1738))

En définitive, la jurisprudence constante est on ne peut plus claire :

« Considérant qu’une mesure de radiation des cadres pour abandon de poste ne peut être régulièrement prononcée que si l’agent concerné a, préalablement à cette décision, été mis en demeure de rejoindre son poste ou de reprendre son service dans un délai qu’il appartient à l’administration de fixer ; qu’une telle mise en demeure doit prendre la forme d’un document écrit, notifié à l’intéressé et l’informant du risque qu’il encourt d’une radiation des cadres sans procédure disciplinaire préalable ; » ((CAA Nantes, 29 juin 2006, Mme Martine X c/ CHS de Caen, n° 05NT01352 ; CAA Nancy, 24 mars 2005, M. X c/ centre hospitalier de Commercy, n° 01NC00302))

Ainsi ces mesures sont-elles radicales et sans appel, il s’agit d’une éviction sans le bénéfice des garanties disciplinaires.

L’exclusion de l’agent sans le bénéfice des garanties disciplinaires

Selon l’expression de Pierre BANDET, l’administration « se borne à prendre acte d’une situation de fait » : la rupture par l’agent du lien qui l’unit à l’administration ((Le droit disciplinaire dans la fonction publique territoriale, éd. Le Moniteur, 1990)).

Il semblerait que la radiation prononcée du fait d’un abandon de poste doive être motivée, par application des dispositions de la loi du 11 juillet 1979 au motif que la radiation « retire ou abroge une décision créatrice de droit » ((CE, 30 janvier 1991, Mme Camier, Dr. adm. 1991, n° 113)), ce qui est assez remarquable dans une procédure très peu formaliste, un peu à l’image de la démarche de l’agent démissionnaire.

L’absence de garanties disciplinaires se traduit concrètement par l’absence de communication du dossier et l’absence de saisine du conseil de discipline.
Une incertitude demeure sur le sort des droits à pension de retraite. Si l’abandon de poste est assimilé à une démission, les droits à pension de retraite garantiront vraisemblablement l’agent retraité. Il n’en sera sans doute pas de même si ledit abandon est assimilé à une révocation, sanction disciplinaire la plus grave.

En définitive, l’abandon de poste, loin d’être anodin, est encore considéré comme un problème marginal, parfois brandi comme une arme à la lecture d’un récent document de travail de la DREES, ((intitulé Entre fonctions et statuts, les relations hiérarchiques dans les établissements de santé, par Nicolas Jouvin et Loup Wolff, n° 64, octobre 2006, p. 73)), travail visant à approfondir la connaissance des formes de hiérarchie, d’autorité et d’encadrement dans les hôpitaux, dans lequel les auteurs de l’étude opposent l’absence du salarié du secteur privé, considérée comme une « faute » contractuelle, à l’absence du fonctionnaire, considérée, elle, comme un abandon de poste (note 43, p. 73 dudit document), distinction qui mérite d’être relativisée à la lumière de ce qui vient d’être exposé.

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