Formation professionnelle, enfin le décret hospitalier

Après le décret État ((Plus exactement, deux décrets sont intervenus concernant la fonction publique d’État : le décret n° 2007-1470 du 15 octobre 2007 relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie des fonctionnaires d’État et le décret n° 2007-1942 du 26 décembre 2007 relatif à la formation professionnelle des agents non titulaires de l’État et de ses établissements publics et des ouvriers affiliés au régime des pensions résultant du décret n° 2004-1056 du 5 octobre 2004.)) et le décret territorial ((Décret n° 2007-1845 du 26 décembre 2007 relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie des agents de la fonction publique territoriale.)), voici donc récemment paru le décret hospitalier portant sur la formation professionnelle, soit le décret n° 2008-824 du 21 août 2008 relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie des agents de la fonction publique hospitalière.

Le droit à la formation n’a jamais été autant affirmé dans les débats et les discours publics que depuis ces dernières années. La forte attractivité du droit du travail sur le droit de la fonction publique n’y est sans doute pas étrangère, la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social, applicable au secteur privé, ayant amorcé le train des réformes qui allaient durablement modifié la sphère publique.

L’année 2007 a marqué la naissance d’un nouveau droit de la formation professionnelle applicable au monde de la fonction publique, avec la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique, dont le premier chapitre est précisément consacré à cette importante question.
Force est de constater que le décret de 2008 s’est voulu aussi complet que possible, s’inscrivant dans ce qu’il est convenu d’appeler l’économie de la connaissance. Sans grande originalité, la présente étude se bornera à détailler les différents dispositifs en suivant grosso modo le plan du décret.

I. LA FORMATION PROFESSIONNELLE

Définition. L’alinéa 1er du premier article du décret du 21 août 2008 rappelle quels sont les objectifs assignés à la formation professionnelle des agents titulaires et non titulaires de la fonction publique hospitalière. Elle a pour but de « leur permettre d’exercer efficacement leurs fonctions durant l’ensemble de leur carrière, d’améliorer la qualité du service public hospitalier, de favoriser leur développement professionnel et personnel et leur mobilité. Elle contribue à créer les conditions d’un égal accès aux différents grades et emplois entre les hommes et les femmes. »

Objectifs de la formation. L’article premier énumère les actions de la formation professionnelle, au rang desquelles figurent notamment :

  • les moyens de préparer intellectuellement l’agent à occuper son emploi,
  • le développement, le maintien ou le perfectionnement des connaissances et compétences des agents,
  • la préparation des agents aux examens, concours et autres procédures de promotion interne,
  • la proposition d’actions de conversion pour accéder à de nouvelles fonctions.

Passeport de formation. Les agents accèdent à ces actions, soit à l’initiative de leur établissement, soit de leur propre initiative. A l’image d’un carnet de santé ou d’un carnet de correspondances scolaire, l’établissement délivre à chaque agent un document appelé « passeport de formation », propriété exclusive de leur titulaire qui en a la garde et qui se charge de le remplir, de le mettre à jour et de le conserver par devers lui. L’employeur ne peut exiger de l’agent la communication du passeport de formation, dans lequel figure son parcours (cursus de formation initiale, périodes de formation ou de stage, bilans de compétence, nature et durée des actions suivies, validation des acquis professionnels, etc.).

Il est assez surprenant d’interdire de manière réglementaire à l’autorité de nomination de demander la communication du passeport de formation, aucun obstacle juridique particulier empêchant, à notre sens, la communication de ce document. Celui-ci ne relève assurément pas de la vie privée de l’agent, mais ressortit plutôt de sa vie professionnelle, au même titre que le dossier administratif ou le dossier disciplinaire.

Au contraire, le passeport de formation peut donner au supérieur hiérarchique une idée exacte du cheminement poursuivi par l’agent, de la cohérence de son parcours professionnel et intellectuel, et de ses désidératas en termes de formation.

Il s’agit également d’un outil de « traçabilité » sur lequel sont inscrites les décisions en matière de formation qui seraient prises lors des entretiens de formation ou à la suite de bilans de compétences.

Entretien annuel de formation. Le décret organise, en son article 4, un suivi du besoin des agents sous la forme d’un entretien annuel de formation avec le supérieur hiérarchique visant à déterminer leurs besoins de formation. Loin d’être conçu comme une formalité à expédier, cet entretien apparaît comme un véritable dialogue entre le cadre de proximité et ses subordonnés portant sur les aspirations de ces derniers, qu’il s’agisse des formations personnelles suivies à l’initiative des agents, des formations de perfectionnement ou des formations de préparation aux concours et examens professionnels de la fonction publique.

Établi sous l’égide du responsable hiérarchique, le compte-rendu de l’entretien est versé au dossier administratif de l’agent et tout refus opposé aux demandes de formation des agents doit être motivé. Il est probable que le nouveau décret ait considéré le refus comme une décision individuelle défavorable au sens de la loi du 11 juillet 1979 justifiant, à ce titre, qu’elle soit motivée.

Plan de formation. Contrairement au décret n° 90-319 du 5 avril 1990 qu’il abroge, le décret de 2008 s’efforce de définir les modalités d’organisation et de fonctionnement du plan de formation de l’établissement, un chapitre II de 7 articles étant consacré à cet outil stratégique des politiques de formation.

Cette définition résulte du protocole d’accord du 21 novembre 2006 relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie, signé entre le ministre de la fonction publique et trois organisations syndicales.
Tenant compte à la fois du projet d’établissement, des besoins de perfectionnement, d’évolution ainsi que des nécessités de promotion interne, le plan de formation se fonde désormais sur un « document pluriannuel d’orientation de la formation des agents », s’appuyant lui-même sur « l’analyse de l’évolution des effectifs, des emplois, des compétences et des missions de l’établissement ». Au terme de chaque plan, « un rapport d’exécution de l’effort de formation mis en œuvre » est ensuite rédigé et présenté au comité technique d’établissement (CTE). Un arrêté doit en préciser le contenu.

Bien évidemment, le plan de formation comporte un volet financier faisant ressortir le coût de revient de la fonction formation (frais pédagogiques, rémunération des stagiaires en formation, dépenses de déplacement et d’hébergement, coût des cellules de formation). Il comporte également des informations relatives au congé de formation professionnelle (CFP), au bilan de compétences (BC), aux actions de validation des acquis de l’expérience professionnelle (VAE), au droit individuel à la formation (DIF) et aux périodes de professionnalisation.

Le plan de formation doit tenir compte des priorités nationales de formation – on pense ici, par exemple, à la circulaire DHOS/P2 n° 2007-239 du 14 juin 2007 relative aux orientations et axes de formation prioritaires, à caractère pluriannuel – et des plans de santé publique définis par le ministre chargé de la santé – ici, on peut notamment évoquer le programme de développement des soins palliatifs 2008-2012 ou le plan Alzheimer en cours de préparation.

Le CTE doit naturellement être associé tant en amont du plan de formation, en formulant un avis au moment où le directeur d’établissement arrête ledit plan, qu’en aval, s’agissant du suivi de sa réalisation ((Article 37 du décret)).

Sans entrer dans le détail de chaque article du décret, il y a lieu de relever que l’article 12 rappelle le principe selon lequel les agents suivant les formations spécifiquement inscrites au plan de formation sont maintenus en position d’activité, le temps de formation étant ici considéré comme temps de travail effectif. Deux exceptions tempèrent néanmoins ce principe : sous réserve de l’accord écrit de l’agent, peuvent se dérouler en dehors du temps de travail (donc sur la durée des congés, quels qu’ils soient, CA, RTT, ARTT, etc.), les formations liées à l’évolution prévisible des emplois ou participant au retour ou au maintien dans l’emploi dans la limite de 50 heures par an, et les formations visant le développement ou l’acquisition de nouvelles compétences.

Le refus de l’agent de participer à des actions de formation réalisées en dehors du temps de travail ne constitue ni une faute ni un motif de sanction. Faut-il en déduire que le cas inverse, à savoir le refus de l’agent de participer à des actions de formation s’inscrivant dans son temps de travail, est susceptible de sanction ?

La jurisprudence n’est pas abondante sur ce point. Le refus de suivre une formation n’est pas sanctionné en tant que tel ; il constitue un élément, parmi d’autres, caractérisant le comportement récalcitrant de l’agent ((Par exemple, CAA Nantes 3ème chambre, 16 novembre 2001, Mme Guérin c/ centre hospitalier de Trouville-sur-mer, n° 99NT01023)).

II. LE DROIT INDIVIDUEL A LA FORMATION

Droit individuel à la formation. Le nouvel article 22 de la loi du 13 juillet 1983, issu de la loi du 2 février 2007, applicable aux trois fonctions publiques civiles consacre un droit individuel à la formation (DIF) à tout agent en fonction de son temps de travail.

Le législateur a donc souhaité créer un droit-créance, un « droit à », opposable par tout agent à l’administration qui l’emploie.

C’est au décret de 2008 qu’il a appartenu de déterminer les modalités précises du DIF public hospitalier. Comme on pouvait s’y attendre, et conformément au principe d’égalité entre les trois fonctions publiques, l’article 13 prévoit que tout agent bénéficie d’un DIF d’une durée de 20 heures par année de service, les droits acquis pouvant être cumulés sur une durée de 6 ans, soit 120 heures. Pour les agents à temps partiel, sauf quand le temps partiel est de droit, cette durée est calculée prorata temporis. L’établissement informe annuellement chaque agent du niveau des droits acquis.

Pour le calcul des droits, sont prises en compte les périodes d’activité (mise à disposition, congé de présence parentale), de détachement, de congé parental ainsi que les congés mentionnés à l’article 41 de la loi du 9 janvier 1986.

Formations éligibles au DIF. Le décret se borne à indiquer, sur ce point, que sont grosso modo éligibles au DIF la formation de perfectionnement et la formation de préparation aux concours. Le choix de l’action de formation est arrêté, par écrit, entre l’agent et l’autorité hospitalière.

Procédure. Lorsque l’agent choisit de faire valoir son droit à la formation, l’établissement dispose d’un délai de 2 mois pour lui notifier sa réponse, le silence conservé au terme de ce délai valant acceptation. L’article 14 ajoute que lorsque, durant deux années successives, « l’agent et l’établissement sont en désaccord sur le choix d’une action au titre du droit individuel à la formation, l’organisme paritaire collecteur agréé [OPCA] chargé de la mutualisation et de la gestion de la cotisation prévue pour le congé de formation professionnelle assure par priorité la prise en charge financière de l’action souhaitée par l’agent dans le cadre d’un congé de formation professionnelle, sous réserve que cette action corresponde aux priorités et critères définis par l’organisme. » Dans ce cas, l’établissement verse à cet OPCA le montant des frais de formation et de l’allocation de formation correspondant aux droits utilisés par l’intéressé au titre du DIF.

Caractère personnel du DIF. Parce qu’il est attaché à la personne de l’agent, le DIF peut être invoqué devant tout employeur public auprès duquel l’agent est affecté. Mutation et détachement n’ont aucune incidence sur le DIF.

Allocation de formation. Il incombe à l’autorité hospitalière de déterminer si, et dans quelles conditions, le DIF peut s’exercer en tout ou partie pendant le temps de travail. Lorsque l’agent effectue son DIF en dehors de son temps de travail, l’établissement doit, en contrepartie, verser à l’agent 50% de son traitement horaire, ce montant ne revêtant pas le caractère d’une rémunération au sens de l’article L.242-1 du code de la sécurité sociale. Il appartient donc à l’employeur d’évaluer et de déterminer la politique qu’il veut conduire dans ce domaine : laisser l’agent prendre son DIF sur son temps de travail mais dans ce cas créer une absence dans le service, ou bien encourager l’agent à prendre son DIF en dehors du temps de travail mais en payer la contrepartie.

Utilisation anticipée d’heures de formation. Sous réserve de l’accord de l’employeur, les agents peuvent utiliser par anticipation un nombre d’heures supplémentaires égal à la durée acquise, plafonnée à 120 heures (6 ans × 20 heures/an). Cette utilisation ne peut s’effectuer que par voie de convention entre l’agent et l’établissement, déterminant ainsi la durée de l’engagement de servir.

Rupture de l’engagement de servir. A la lecture de l’alinéa 3 de l’article 17 du décret de 2008, il est parfaitement compréhensible que l’établissement, qui a investi dans la formation d’un agent décidant de rompre unilatéralement et de façon anticipée son engagement, soit contrarié. Pour prix de sa décision, l’agent devra donc rembourser « une somme correspondant aux frais engendrés par la formation suivie, établie au prorata du temps de service restant à accomplir. » Nul doute que cette modalité de calcul donnera naissance à un contentieux, ne serait-ce que résiduel.

III. LES PÉRIODES DE PROFESSIONNALISATION

Périodes de professionnalisation. Destinées à « prévenir les risques d’inadaptation des agents à l’évolution des méthodes et des techniques ou à favoriser leur accès à des emplois exigeant des compétences nouvelles ou correspondant à des activités professionnelles différentes ou à des qualifications différentes », les périodes de professionnalisation s’articulent en alternance avec l’activité de service pour une durée maximale de 6 mois. Permettant ainsi d’assurer l’ « employabilité » des agents, leur promotion sociale et/ou professionnelle, les périodes considérées correspondent à la position d’activité dans le corps d’origine, avec maintien de rémunération, le temps passé étant pris en compte tant pour l’ancienneté et la durée de l’avancement que pour la retraite.

Si, au terme de ladite période, l’agent a donné toute satisfaction à son corps d’accueil, le détachement est prononcé après avis de la commission administrative paritaire (CAP) compétente, quand bien même le statut particulier de l’agent en disposerait autrement.

Cas d’ouverture aux périodes de professionnalisation. Elles sont ouvertes aux agents :

1/ comptant 20 ans de service effectifs ou âgés d’au moins 45 ans,

2/ dont la qualification est inadaptée au regard de l’évolution des technologies et de l’organisation du travail,

3/ en situation de reconversion professionnelle, de reclassement ou d’inaptitude physique,

4/ envisageant la création ou la reprise d’une entreprise,

5/ et aux personnes handicapées au sens de l’article L.5212-13 du code du travail.

Procédure. Ces périodes sont ouvertes soit à l’initiative de l’établissement, soit sur demande de l’agent. Contrairement au DIF, l’établissement doit obligatoirement se manifester dans le délai de 2 mois en donnant son agrément à la demande ou en faisant connaître les motifs du rejet de celle-ci. Dans ce cas, l’intéressé peut demander la saisine pour avis de la CAP.

Gestion de l’absentéisme. L’article 20 apporte une précision intéressante, suivant laquelle, sauf accord du responsable de l’établissement, pas plus de 2% du nombre total d’agents du service ou pôle concerné ne peuvent être simultanément absents au titre de la période de professionnalisation. En posant ce garde-fou, le législateur n’a pas souhaité pénaliser, ou à tout le moins bouleverser, le fonctionnement des établissements hospitaliers. Au contraire, il invite tous les décideurs publics à une sérieuse réflexion sur le nouveau « découpage des temps » et la nouvelle répartition du temps de travail et du temps de formation.

En tout ou partie du temps de travail effectif, les périodes considérées s’effectuent soit à l’initiative de l’agent dans le cadre du DIF – ce qui paraît surprenant lorsqu’on connaît le plafond d’heures allouées, sauf à l’utiliser de manière anticipée -, soit à l’initiative de l’établissement, après accord écrit de l’agent, dans la limite de 50 heures par an et par agent.

En revanche, par accord écrit entre l’établissement et son agent, les heures de formation effectuées en dehors du temps de travail dans le cadre de la période considérée peuvent excéder le montant des droits acquis par l’intéressé au titre du DIF dans la limite de 120 heures pendant une même année civile. En ce cas, l’agent bénéficie de l’allocation de formation.

Le départ en formation s’effectue par voie de convention dont le contenu est déterminé dans ses grandes lignes par le décret.

On constate que les périodes de professionnalisation partagent le même objectif que les accords de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) – lesquels ont d’ailleurs du mal à pénétrer les ressources humaines hospitalières – : assurer la capacité de tout agent à être employé, en somme sa capacité d’adaptation.

IV. BILAN DE COMPÉTENCES ET VAE

Congé pour bilan de compétences. Dans la limite des crédits disponibles de l’OPCA, les agents qui justifient d’au moins 2 années de service effectifs, consécutifs ou non, peuvent demander à bénéficier d’un bilan de compétence (BC).

Procédure et caractéristiques. Ce congé ne peut excéder 24 heures du temps de service. Réalisé dans les formes prescrites par le code du travail ((Articles R. 6322-35 à R. 6322-39 et R. 6322-56 à R. 6322-59 du code du travail)), le bilan peut être établi sous une forme simplifiée et être complété ultérieurement. Il doit être demandé au plus tard 60 jours avant le début du bilan. L’autorité de nomination dispose de 30 jours pour prendre une décision accordant ou non le congé et pour accepter ou non de prendre en charge financièrement le bilan. Le fonctionnaire devra, au terme de son congé, présenter une attestation de présence effective, délivrée par l’OPCA.

Prise en charge par l’employeur. Si le bilan est pris en charge financièrement par l’établissement, il ne peut alors être réalisé qu’après conclusion d’une convention tripartite entre l’agent, son employeur et l’organisme prestataire.

Limitation du nombre de congés. Le fonctionnaire hospitalier ne peut prendre que deux congés pour BC, avec un minimum de 5 ans séparant les deux congés.

Congé pour validation des acquis de l’expérience. Un seul article y est consacré : l’article 28, qui suit à peu de choses près la même procédure et les mêmes conditions de prise en charge que celles prévues pour le BC.

V. LE CONGÉ DE FORMATION PROFESSIONNELLE

Congé de formation professionnelle. Le CFP dont la durée totale ne peut excéder trois années, peut être accordé aux agents qui justifient de 3 ans de services effectifs. Ces congés peuvent être fractionnables.

Procédure. La demande doit être formulée au moins 60 jours avant la date du début de la formation. L’autorité de nomination dispose d’un délai de 30 jours pour donner sa réponse, quelle qu’elle soit. Deux obstacles peuvent s’opposer à une telle demande : l’intérêt du fonctionnement du service et l’absence simultanée dépassant 2% du nombre total des agents de l’établissement au 31 décembre de l’année précédente. Faute de pouvoir donner satisfaction à toutes les demandes, priorité est donnée aux agents dont la demande a été précédemment écartée, un troisième refus ne pouvant être opposé à un agent, sans l’avis de la CAP. Le CTE est informé, chaque année, du nombre des demandes formulées et des congés attribués au titre du CFP.

Versement des indemnités et prise en charge. Le bénéficiaire d’un CFP perçoit une indemnité mensuelle forfaitaire, pendant une durée maximale de 12 mois pour l’ensemble de sa carrière, ou de 24 mois si la formation est d’une durée de 2 ans au moins. L’OPCA accepte les demandes de prise en charge, dans la limite des crédits disponibles. Plafonnée à 85% du traitement brut et de l’indemnité de résidence perçue par l’agent au moment de sa mise en congé, l’indemnité mensuelle ne peut excéder la somme du traitement et de l’indemnité de résidence afférents à l’indice brut 650 d’un agent en fonction à Paris, augmentée du supplément familial de traitement (SFT).

L’établissement employeur qui accepte la prise en charge et qui verse l’indemnité est remboursé par l’OPCA, y compris le SFT et les charges sociales attachées au traitement.

Une disposition spéciale concerne les catégories C pour qui il n’y ait pas de perte de rémunération : les agents de cette catégorie se voient verser un complément pris sur le fonds pour l’emploi hospitalier.

Le rôle des OPCA est primordial – on pense ici à l’association nationale pour la formation permanente du personnel hospitalier (ANFH) – dès lors qu’ils se chargent notamment de déterminer annuellement les priorités et les critères nationaux pour financer les prises en charge des demandes de CFP et de BC. Les premiers arrivés étant les premiers servis, si l’on ose dire, lorsque plusieurs demandes de même mérite, en application des critères sus évoqués, se présentent, elles sont satisfaites dans l’ordre de leur réception.

A l’instar des périodes de professionnalisation, le temps passé en CFP est pris en compte tant pour l’ancienneté et la durée de l’avancement que pour la retraite. Par attestation mensuelle de présence effective établie par l’OPCA dispensateur de la formation, l’agent doit rapporter à l’établissement employeur la preuve de son assiduité. En cas de constat d’absence sans raison valable, il est mis fin, le cas échéant, au CFP, l’agent devant rembourser les indemnités perçues.

Engagement de servir et rupture. Ici encore, on retrouve la préoccupation centrale des établissements publics, tout comme celle des collectivités territoriales et de l’Etat, d’avoir en quelque sorte un retour sur investissement. C’est la raison pour laquelle le fonctionnaire qui bénéficie d’une prise en charge financière s’engage à rester pendant une période dont la durée est égale au triple de celle pendant laquelle il a perçu l’indemnité ci-avant exposée.

L’agent retrouve donc, au terme de son congé, le statu quo ante, autrement dit son établissement d’origine, un emploi correspondant à son grade ou, pour l’agent non-titulaire, de niveau équivalent à celui qu’il occupait. Si, en revanche, il rompt l’engagement de servir, il doit en principe rembourser les indemnités perçues au prorata du temps restant à accomplir en vertu de son engagement, sauf à en être dispensé par l’employeur après avis de la CAP.

Pour finir, et de manière générale, le financement demeure inchangé : 2,1% de la masse salariale pour le plan de formation, 0,2% pour le congé de formation professionnelle et le bilan de compétences et 0,6% au 1er janvier 2009 pour les études promotionnelles. Le décret n’alloue donc aucun financement complémentaire.

En définitive, l’une des nouveautés les plus spectaculaires de la série de décrets issus de la loi de 2007 sur la modernisation de la fonction publique, c’est la création d’un DIF public opposable, dont la mise en place devra nécessairement faire l’objet d’une réflexion des directeurs des ressources humaines en reliant ce nouveau droit et les autres à la législation sur les 35 heures. Ce droit subjectif à la formation contribue assurément à réduire le caractère exorbitant du droit de la fonction publique en promouvant une approche individualisée des carrières.

Omar YAHIA