Convention médicale : négociation ou prorogation ?

Sénat - Barbier GilbertSecteur optionnel, revalorisation de la médecine générale, contrats d’amélioration des pratiques individuelles (CAPI), informatique médicale : les chantiers à mener lors de la négociation en passe de s’ouvrir entre la Caisse nationale d’assurance maladie et les syndicats de professionnels de santé libéraux ne manquent pas. Le texte, objet de la négociation, doit succéder à l’actuelle convention quinquennale en vigueur, celle du 12 janvier 2005, qui viendra à expiration le 11 février 2010, par application des dispositions de l’article L. 162-14-1 du code de la sécurité sociale.

Voilà que le Docteur Gilbert Barbier, sénateur du Jura, a déposé le 3 septembre dernier une proposition de loi tendant à proroger de dix mois supplémentaires la convention actuelle, proposition qui a soulevé l’ire de la Confédération syndicale des médecins français (CSMF), qui dénonce la « volonté d’interdire toute avancée positive pour les médecins libéraux. »

Pour justifier sa démarche, il indique dans l’exposé des motifs de sa proposition de loi que la loi n°2009-879 du 21 juillet 2009 dite HPST a, en son article 123, modifié les critères de représentativité des syndicats dans la négociation de ce type de convention.

Ainsi, le nouvel article L. 162-14-1-2 dispose notamment :

« I. – La validité des conventions et accords mentionnés à l’article L. 162-5 est subordonnée à leur signature par une ou plusieurs organisations reconnues représentatives au niveau national en application de l’article L. 162-33 et ayant réuni, aux élections à l’union régionale des professionnels de santé regroupant les médecins, au moins 30% des suffrages exprimés au niveau national dans chacun des trois collèges.

(…) »

En effet, les deux collèges traditionnels ont été portés à trois par le nouvel article L. 4031-2 du code de la santé publique, introduit par la loi HPST, qui prévoit que les électeurs de l’union régionale rassemblant les médecins sont répartis en trois collèges qui regroupent respectivement 1° les médecins généralistes, 2° les chirurgiens, les anesthésistes et les obstétriciens et 3° les autres médecins spécialistes.

Pour le sénateur, il s’agit d’une question de cohérence. Désireux à toute force de faire aboutir son projet (à moins qu’il ne s’agisse de celui d’une autre entité ?), il ajoute :  « Si ma proposition devait ne pas aboutir, je présenterai un amendement dans le même sens au projet de financement de la Sécurité sociale. »

Ce projet nous invite à nous interroger sur le procédé auquel le sénateur aurait recours, non au plan politique, mais au plan juridique, pour proroger de façon unilatérale la convention négociée entre l’Assurance maladie et les syndicats représentatifs des médecins.

La convention médicale prévue à l’article L. 162-5 du code de la sécurité sociale n’est pas un contrat comme les autres

Très schématiquement, le monde contractuel se caractérise notamment par une summa divisio des contrats, ceux relevant du droit privé (on pense aux contrats au sens du code civil) et ceux relevant du droit public (ici sont clairement visés les contrats administratifs). Les règles de formation et d’exécution diffèrent sensiblement entre les deux, sans évoquer l’équilibre contractuel. Où se situent dès lors les conventions sus mentionnées ?

Tirant leur force obligatoire de leur approbation interministérielle, dont l’absence les prive de tout effet juridique, lesdites conventions peuvent être qualifiées de « conventions réglementaires » ou « actes réglementaires négociés ». La jurisprudence les a même considéré comme des contrats administratifs ((CE, Sect., 18 octobre 1974, p. 496, concl. P. Dondoux ; AJDA 1974, p. 535, chron. M. Franc et M. Boyon ; Dr. soc. 1975. 335, note F. Moderne.)), justifiant naturellement la compétence du juge administratif ((CE, 17 novembre 1997, RJS 1998, n°91 ; TPS 1998. Comm. 20.)).

La loi peut-elle valablement modifier une convention médicale en cours d’exécution ?

On apprend classiquement, au cours de ses études de droit, que ce que la volonté commune a fait, seule la volonté commune peut le défaire ; en d’autres termes, si prorogation de la convention il doit y avoir, elle ne peut être le fait que des contractants par voie d’avenant. Une intervention extérieure du législateur sur le régime juridique de la convention apparaîtrait comme une insupportable immixtion unilatérale aux yeux des rédacteurs concernés.

C’est pourtant oublier que, au plan normatif, la loi même postérieure prévaut sur les dispositions réglementaires. A examiner la commune intention des parties sur la possibilité de proroger ladite convention, non seulement il ne ressort pas de la convention du 12 janvier 2005 ni des avenants subséquents que les parties ont entendu envisager une quelconque prolongation de la durée de la convention, mais encore l’avenant n° 20, approuvé par arrêté du 23 mars 2007, fait clairement apparaître le souhait des parties de se soumettre à la durée légale prévue par l’article L. 162-14-1 du code de la sécurité sociale, rien de plus, rien de moins.

Ce faisant, le sénateur Barbier irait délibérément à l’encontre de la volonté des parties en imposant sa proposition de loi, laquelle a néanmoins statistiquement peu de chance d’aboutir lorsqu’on connaît le sort des propositions de loi sous l’empire de la Vème République.

Quel recours possible si une prorogation unilatérale de la convention nationale advenait ?

Qu’il s’agisse d’une proposition de loi ou d’un amendement au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour l’année 2010, il ne serait guère étonnant que la disposition litigieuse fût l’objet d’une saisine devant le Conseil constitutionnel, par la voix des parlementaires de l’opposition.

Y serait notamment invoquée la violation d’un principe fondamental de la Sécurité sociale au sens de l’article 34 de la Constitution au rang duquel figure le recours à une convention pour la détermination des relations entre l’assurance maladie et les praticiens ((CC, 22 janvier 1990, , décision n°89-269 DC ; AJDA 1990, p. 473, note F. Benoît-Rohmer ; RFDA 1990, p. 406, note B. Genevois.)). Il s’agit certes d’un argument discutable mais tout autant que l’est le procédé du sénateur Barbier.