Chronique des finances publiques hospitalières (1)

FlickR - Jour 048 - Guillaume BrialonSi le droit public financier appliqué aux hôpitaux ne suscite pas, de prime abord, l’engouement de la masse estudiantine sur les bancs des écoles, c’est que, comme toute discipline d’une redoutable technicité enserrée dans un carcan de règles souvent rigides et parfois surannées, cette spécialité apparaît fort abstraite à l’étudiant qui la considère d’un oeil distrait. Et pourtant, il s’agit, en ces temps de disette budgétaire et de périlleux projet de loi de financement de la sécurité sociale pour l’année 2010, d’une matière fondamentale, hautement stratégique et révélatrice des difficultés de gestion des établissements sanitaires, sociaux et médico-sociaux.

Qu’on en juge par le florilège de décisions qui vont suivre et dont le lecteur aura l’amabilité de nous pardonner la toute relative ancienneté (2006-2008).

Actualité de la gestion de fait

Infraction redoutée des gestionnaires d’établissements, et pour cause, la gestion de fait est constituée, par exemple, lorsque l’organisme chargé d’encaisser les recettes publiques a perdu son mandat pour ce faire, les encaissements devenant ipso facto (et ipso jure) irréguliers ((CRC Auvergne, 10 septembre 2008, Centre communal d’action sociale du Cendre, n°2008-078.)). Est ici sollicitée la notion de titre légal.

On peut également évoquer la qualification de deniers publics. En effet, sont des deniers publics que le comptable d’un établissement public aurait normalement dû encaisser la rémunération des frais d’hébergement et de repas ainsi que les prestations de formateurs qu’un centre d’aide par le travail (CAT) s’est engagé à fournir à une association organisant des stages équestres destinés à accueillir des personnes handicapées ((CRC Pays de la Loire, 15 mai 2008, CAT de la Bréotière, n°2008-312, Revue du Trésor 2009, p. 338.)).

Un autre exemple récent de gestion de fait est illustré à travers le jugement de la CRC d’Ile-de-France concernant le centre hospitalier de Dourdan ((CRC Ile-de-France, 24 mai 2007, Gestion de fait au CH de Dourdan, n°07-0289.)). Deux attendus méritent, à ce propos, une reproduction :

« Attendu que dans son courrier susvisé reçu le 23 avril 2007, Mme C. affirme que sa situation économique a très défavorablement évolué ; que cette évolution résulterait d’une part de sa situation professionnelle et d’autre part de ses conditions de logement ; qu’elle ne joint cependant aucune justification à ses affirmations ; que ces affirmations sont communiquées à la juridiction bien après l’expiration des délais qui lui avaient été fixés par les jugements des 5 octobre 2000 et 19 mai 2006 ;

Attendu que les actes commis par Mme C., bien que n’ayant pas été sanctionnés pénalement, sont particulièrement graves ; que toutefois, au regard de l’importance du débet, le montant de l’amende fixée provisoirement tient suffisamment compte de la situation économique actuelle que la comptable de fait évoque ; »

Actualité des contrats et des marchés publics

S’agissant du caractère exécutoire du contrat, les créances issues de contrats administratifs ne sont valides que dans la mesure où le contrat est exécutoire. La solution est la même s’agissant d’avenants ((CRC Provence Alpes Côte d’Azur, 3 décembre 2007, Centre hospitalier spécialisé de Montfavet, n°2007-560, Rev. Trésor 2008, p. 662.)).

Dès lors que c’est un contrat qui constitue la pièce justificative de l’opération de dépense, le comptable doit respecter les stipulations contractuelles et ne pas aller au-delà de celles-ci et ne doit donc pas payer des dépenses qui ne seraient pas prévues au contrat ((CTC Saint Pierre et Miquelon, 27 décembre 2007, Centre hospitalier François Dunan, n°07-7099.)). Au plan procédural, ce jugement a, de façon originale il est vrai, utilisé la notion de « débet sans préjudice » qui jusqu’alors ne pouvait être utilisée que lors d’une demande de remise gracieuse auprès du ministre ((Cf. RFDA 2008, p. 806.)). Le juge a estimé que le fait que les paiements erronés aient été réorientés après avoir été payés à une personne autre que celle mentionnée au contrat pouvait décharger le comptable dès lors que la collectivité n’avait pas subi de préjudice. Il s’agissait pourtant d’une violation du principe selon lequel le comptable doit s’assurer du caractère libératoire du paiement.

Pour revenir au contrat, il convient de tenir compte de ses avenants qui peuvent substantiellement en modifier les termes et faire qu’un paiement, irrégulier au regard du contrat soit régulier au regard de l’avenant ((C. comptes, 23 avril 2007, CNAMTS, Rev. Trésor 2008, p. 768 et obs. Lascombe et Vandendriessche.)).

Dans la même affaire, parfois les termes de la convention et les éventuelles contradictions explicites ou non entre différentes de ses stipulations rendent son interprétation difficile.

Actualité des rémunérations

Le comptable ne peut pas payer les primes dès lors qu’il n’a pas de document précisant le nom des agents admis à en bénéficier, les sommes à attribuer et l’exercice au titre duquel la répartition doit être réalisée ((CRC Franche Comté, 4 août 2008, Centre hospitalier spécialisé du Jura, n°2008-0131.)).

Est-il besoin de préciser que le comptable ne peut pas payer une prime qui serait appuyée par des pièces fausses destinées à masquer une irrégularité ? ((CRC Poitou Charentes, 31 janvier 2008, Hôpital Nord Deux-Sèvres, n°J2008-004.)).

Concernant le caractère faux de l’acte dans la même affaire, il ressort que dès lors que le comptable a la certitude que les attestations qui lui sont remises sont en fait des faux, il doit suspendre le paiement. Les attendus importants gagnent à être ici reproduits :

« Attendu que (…) les mandats rémunérant les gardes et astreintes d’internes et faisant fonction d’interne (FFI) exerçant sur le site de Bressuire pour les mois de janvier à avril 2005, ne correspondaient pas, pour partie, à une activité réelle ;

Attendu que dans sa réponse du 17 septembre 2007, le comptable fait valoir à sa décharge qu’il disposait des pièces justificatives requises par la nomenclature, valablement signées par l’ordonnateur attestant ainsi du service fait, sans contradiction entre les pièces elles-mêmes ; […]

Attendu que, lors de sa réunion du 4 février 2005, le conseil d’administration du centre hospitalier Nord Deux-Sèvres a constaté une pratique instituée jusqu’alors, à des fins de meilleure attractivité, du « paiement des gardes des internes en double aux urgences de Bressuire », le directeur précisant que « cette pratique est contraire aux textes, et que cela n’est pas pratiqué sur les deux autres sites », et qu’il en a décidé la suppression ;  que le comptable était présent à cette réunion ainsi qu’en atteste le procès-verbal ; que par courrier du 7 février 2005, il a demandé à l’ordonnateur de veiller à ce que les pratiques dénoncées ne soient pas poursuivies, sous peine, dans le cas contraire, d’entraîner un rejet des mandats concernés ;

Attendu qu’au vu des montants mandatés chaque mois, un terme n’a été concrètement mis à cette pratique qu’à la fin du semestre d’affectation des internes, c’est-à-dire en mai 2005 ;

Attendu que les tableaux de service des internes et FFI exerçant sur le site de Bressuire des mois de janvier à avril 2005 ont ainsi fait apparaître sur les paies de février à mai des gardes déclarées pour les mois de janvier à avril, dont 111 identifiées spécifiquement, pour une somme totale de 32 409,06 € ;

Attendu qu’au vu de l’état des gardes effectuées en décembre 2004 (paie de janvier 2005), le nombre quotidien des gardes indemnisées sur le site de Bressuire est strictement identique avant et après la délibération du CA de février 2005 : que chaque jour, deux gardes sont indemnisées, l’une normalement et l’autre identifiée spécifiquement, correspondant au paiement des gardes comptées en double tel qu’il a été mentionné dans la délibération du conseil d’administration du 4 février 2005 ;

Attendu que si les justificatifs produits à l’appui des mandats paraissent réguliers en la forme, il reste que le comptable, présent à la réunion du conseil d’administration du 4 février 2005, avait connaissance du caractère fictif de certaines gardes et astreintes ; »

S’agissant du paiement des rémunérations, avant de les payer, le comptable doit disposer de toutes les pièces lui permettant d’assurer le contrôle de la liquidation comme par exemple le taux de la rémunération applicable, faute de quoi, non seulement le paiement de la rémunération mais également celui des cotisations afférentes sera irrégulier ((CRC Alsace, 3 avril 2008, Hôpitaux universitaires de Strasbourg, n°J2008-0010.)).

Il convient, au plan du contrôle de « légalité » que le comptable doit opérer, que ce dernier soit particulièrement vigilant aux contradictions entre des textes applicables à différentes catégories de personnels :

« Attendu que par jugement (…), la chambre régionale des comptes d’Alsace a enjoint à M. K., comptable de l’établissement, d’apporter la preuve du versement, dans la caisse des Hôpitaux universitaires de Strasbourg, de la somme de 46 989 € correspondant au paiement, au directeur et aux moniteurs de l’institut de formation en masso-kinésithérapie, d’heures complémentaires d’enseignement, sur la base du décret n° 56-585 du 12 juin 1956 fixant le système général de rétributions des agents de l’Etat ;

Attendu que les bénéficiaires appartenant à la fonction publique hospitalière, l’injonction était motivée de ce fait par l’existence d’une contradiction entre le statut des personnels de l’Etat visé par le décret n° 56-585 du 12 juin 1956 et le statut du directeur et des moniteurs de l’institut de formation en masso-kinésithérapie, bénéficiaires des heures complémentaires, qui aurait dû conduire le comptable à suspendre les paiements ;

Attendu, en effet, que d’une part par délibération du 26 septembre 2002, le conseil d’administration des Hôpitaux universitaires de Strasbourg a décidé de maintenir dans l’attente de recrutements demandés à l’autorité de tutelle le dispositif de rémunération, fixé par décret n° 56-585 du 12 juin 1956 ;

Attendu que d’autre part la compétence du conseil d’administration se limite à la détermination des règles concernant l’emploi des diverses catégories de personnel, « pour autant qu’elles n’ont pas été fixées par des dispositions législatives et réglementaires » (article L.6143-4 du code de la santé publique) ;

Attendu que la fonction publique hospitalière disposant d’un régime de rémunération des heures supplémentaires spécifique prévu par le décret n° 2002-598 du 25 avril 2002, ce décret pouvait valablement servir de base à la liquidation des heures d’enseignement complémentaires ; que, par conséquent, le conseil d’administration n’était pas compétent pour délibérer sur cet objet et que la délibération ne pouvait pas justifier le recours au décret n°56-585 du 12 juin 1956 ;

Attendu qu’au surplus, ladite délibération ne fixant pas le taux de rémunération applicable, celle-ci ne pouvait permettre au comptable de vérifier l’exacte liquidation de la dépense ;

Attendu que par réponse du (…), le comptable de l’établissement a fait valoir d’une part qu’il n’était pas fondé à constater l’incompétence du conseil d’administration de l’établissement pour instituer un régime indemnitaire et d’autre part que les indemnités ont été liquidées sur la base du décret n°56-585 du 12 juin 1956 qui contient le détail des éléments des rémunérations concernées nécessaires aux services du visa de la dépense de la trésorerie des Hôpitaux universitaires pour vérifier l’exacte liquidation de la dépense ;

Attendu que, si le comptable n’est pas fondé en effet à apprécier la légalité interne des actes justifiant les dépenses, il est juge de leur légalité externe qui porte notamment sur la compétence de l’organe ayant pris la décision ;

Attendu que le comptable certes produit avec sa réponse une note de la direction générale de la comptabilité publique du 26 novembre 2000 qui conclut à l’applicabilité du décret n°56-585 du 12 juin 1956 en vertu d’un arrêté du 18 mars 1981 étendant l’application du décret précité à la fonction publique hospitalière ;

Attendu toutefois que ce texte ne mentionne pas les enseignements dispensés dans les écoles de formation des masseurs-kinésithérapeutes ; qu’en conséquence, il ne trouve pas à s’appliquer pour ces enseignements ; »

Attendu que le sujet n’est pas épuisé, pas plus que l’auteur des présentes lignes, une seconde partie complètera la première.