Deux illustrations de la nouvelle gouvernance hospitalière : la délégation de gestion et la contractualisation interne

L’ordonnance n° 2005-406 du 2 mai 2005 simplifiant le régime des établissements de santé, prise en application de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, a profondément réorganisé les hôpitaux français en modifiant notamment les relations entre les principaux acteurs.

L’une des illustrations de ce profond remodelage institutionnel réside dans le mécanisme de contractualisation interne aux établissements de santé et de délégation de gestion aux responsables de pôles d’activités.

I. LA DELEGATION DE GESTION AUX RESPONSABLES DE POLES D’ACTIVITES

L’article L. 6145-16 CSP dispose que les responsables des pôles cliniques et médico-techniques bénéficient de délégations de gestion, accordées par le directeur d’établissement après signature du contrat interne. Faute de précisions supplémentaires, c’est le directeur qui décide de son contenu et de ses modalités.

La notion de délégation de gestion rappelle immédiatement au juriste de droit public la distinction entre délégation de pouvoir et délégation de signature, deux formes de délégation de compétence.

Il n’est sans doute pas inutile d’en rappeler brièvement les définitions.
Les délégations de compétence ne sont légales que si elles remplissent trois conditions cumulatives :

1.     – Elle est autorisée par un texte. Il s’agit quasiment toujours d’un texte réglementaire (décret, arrêté, etc.).

2.     – Elle ne peut être accordée que par une décision explicite et expresse indiquant précisément et clairement l’identité du délégataire ainsi que l’étendue de la délégation. Cette décision, pour être opposable aux administrés, doit être publiée (au Recueil des actes administratifs, par ex.).

3.     – Le délégant ne peut déléguer qu’une partie de ses compétences, sauf à ce que le transfert soit total auquel cas il s’agirait d’attribuer au délégataire la réalité du pouvoir de décision.

Traditionnellement, on distingue deux types de délégation de compétence au contenu et aux conséquences différents.

La délégation de pouvoir est accordée non à une autorité nommément désignée mais à une autorité détentrice d’une fonction. Elle s’attache donc à la fonction et non à la personne, ce qui explique que la délégation reste valable si le délégant ou si le délégataire change.

Dans l’ordre inverse, la délégation de signature est accordée à une autorité nommément désignée et s’attache donc à la personne. Il en résulte qu’un changement de délégataire ou de délégant rend la délégation caduque. Pour soulager son supérieur hiérarchique d’une surcharge de travail, le délégataire ne fait qu’exercer pour le compte et au nom du délégant certaines de ses attributions.

Dès lors, comment cette délégation de gestion va-t-elle se traduire juridiquement ? S’agira-t-il d’une délégation de pouvoir ou d’une délégation de signature ?

C’est l’article D. 6143-33, alinéa 2 du code de la santé publique qui apporte la réponse à cette question. Il dispose en effet :

 » Le directeur peut également, sous sa responsabilité, déléguer sa signature dans les conditions prévues par l’article L. 6145-16. Ceux-ci [les délégataires] sont dès lors, dans l’exercice des actes de gestion pour lesquels ils bénéficient d’une délégation de signature, placés sous l’autorité hiérarchique du directeur de l’établissement. »

N’y a -t-il pas dès lors une contradiction entre d’une part, vouloir placer les responsables de pôles au même rang que les directeurs d’hôpitaux et d’autre part, placer ceux-là sous l’autorité hiérarchique de ceux-ci ?

Devant le mutisme de l’article L. 6145-16 CSP sur le contenu et la portée des délégations de gestion accordées aux responsables de pôles, la Direction de l’Hospitalisation et de l’Organisation des Soins (DHOS) du ministère de la Santé a élaboré un guide explicatif d’une centaine de pages datant de juillet 2006.

Cette Direction explique en page 83 que  » les délégations de gestion ne supposent pas nécessairement que le directeur consente une délégation de signature aux responsables de pôle et qu’en tout état de cause, elles ne peuvent porter que sur des matières qui, relevant des pouvoirs propres du directeur, n’excèdent pas le champ d’attribution du pôle. »

Le document distingue entre la délégation de gestion ne revêtant pas la forme d’une délégation de signature de celle qui en prendra la forme.

Dans l’hypothèse où il ne s’agit pas d’une délégation de signature, il appartiendra au directeur d’établissement d’attribuer aux responsables de pôles les marges de manoeuvres nécessaires au bon fonctionnement de leur pôle. Il s’agira, en pratique, de définir les droits de tirage sur l’ « enveloppe budgétaire du pôle » pour en permettre le fonctionnement (mensualités de remplacement, de matériels, de consommables, etc.), l’administration s’engageant à honorer toutes les demandes formulées par les responsables de pôle, sans en discuter l’opportunité, tant qu’elles n’excèdent pas les enveloppes définies.

C’est assez révolutionnaire, en somme : le responsable de pôle disposerait des pouvoirs d’ordonnateur secondaire pour les dépenses courantes dans les limites fixées par les enveloppes.

Dans l’hypothèse où il s’agit d’une délégation de signature, les questions suivantes doivent normalement être exclues du champ des attributions du pôle :

1. – Les décisions requérant la consultation d’une instance d’établissement (CME, CTE, CAP, etc.).

2. – Les décisions relatives à la politique générale des ressources humaines (recrutements, organisation, affectations, etc.).

3. – Les décisions relatives aux marchés publics.

En revanche, le directeur peut déléguer ses compétences aux responsables de pôles sur des matières entrant dans le champ de la gestion de chaque pôle. Par exemple, il en est ainsi :

1. – du recrutement du personnel de remplacement du pôle,

2. – du changement d’affectation des agents du pôle entre ses différentes structures internes (à l’exception des chefs de service nommés dans les conditions prévues à l’article L. 6146-4 CSP).

II. LA CONTRACTUALISATION INTERNE AUX ETABLISSEMENTS DE SANTE

Conçu comme un instrument de structuration des pôles, le contrat interne, tel que défini par l’article L. 6145-16 CSP constitue un outil opérationnel privilégié de définition des modalités de fonctionnement des pôles. Ce contrat fait l’objet d’une négociation entre le directeur et le président de la Commission Médicale d’Etablissement.

S’agissant du contenu des contrats, ces derniers définissent les objectifs d’activité, de qualité et financiers, les moyens et les indicateurs de suivi des pôles d’activité, les modalités de leur intéressement aux résultats de leur gestion, ainsi que les conséquences en cas d’inexécution du contrat.

Si les cocontractants jouissent d’une très grande marge de manoeuvre, la DHOS précise qu’il est souhaitable que les négociations des contrats internes débutent sans attendre l’intervention d’une délibération du conseil d’administration, d’une part, afin de garantir le respect du calendrier de mise en place des pôles (31/12/2006), et d’autre part, dans la mesure où ces négociations permettront de nourrir concrètement l’élaboration de la politique de contractualisation interne (p. 96 du document précité).

S’agissant de la procédure de contractualisation, il convient de préciser que le contrat, une fois négocié, est cosigné entre le directeur et le président de la CME, d’une part, et chaque responsable de pôle d’activité, d’autre part. Toutefois, le responsable de pôle n’intervient pas seul dans cette procédure, l’article R. 6146-10 CSP disposant notamment :

 » I. – Le conseil de pôle d’activité mentionné à l’article L. 6146-2 a notamment pour objet :
De participer à l’élaboration du projet de contrat interne, du projet de pôle et du rapport d’activité du pôle, dans le respect de la déontologie médicale, s’agissant des pôles cliniques et médico-techniques ;

[…]  »

S’agissant de l’évaluation de l’exécution du contrat, les conditions d’exécution de ce dernier, notamment la réalisation des objectifs assignés au pôle, feront l’objet d’une évaluation annuelle entre les signataires selon des modalités et sur la base de critères définis par le conseil d’administration après avis du conseil de pôle, de la CME et du conseil exécutif.

La doctrine s’inquiète à juste titre de  » la privatisation du droit public « , dont le contrat interne serait une illustration ((BJPH – juin 2006, n° 89 p. 10.)). On peut néanmoins émettre une réserve sur la critique portant sur une prétendue contradiction entre le fait de conclure un contrat synallagmatique et le fait que le rapport de force des parties au contrat soit déséquilibré.

A mon sens, le fait pour un contrat d’établir des obligations réciproques et interdépendantes – car c’est là la définition du contrat synallagmatique – n’implique pas nécessairement que les parties contractantes soient sur un pied d’égalité.

Un exemple simple suffira pour nous en convaincre : lorsqu’un voyageur utilise les transports collectifs, tels que ceux assurés par la SNCF ou la RATP, le voyageur s’engage notamment à être muni d’un titre de transport valable cependant que son cocontractant s’engage de son côté à assurer le transport en toute sécurité (obligation de sécurité d’origine jurisprudentielle créée au visa de l’article 1135 du Code civil). Ici, on le voit, le contrat est synallagmatique (synonyme de bilatéral) mais le rapport de force n’est pas pour autant équilibré dans la mesure où le voyageur conclut un contrat d’adhésion et non un contrat de gré à gré. Autrement dit, il n’a pas le choix de la négociation. Soit il utilise les transports collectifs dans les conditions fixées par le transporteur, soit il utilise un autre moyen de transport.
Cet exemple illustre simplement le fait que les parties au contrat interne, si elles ne sont pas sur un pied d’égalité, disposent néanmoins d’une marge de manœuvre dans la négociation.