Hôpitaux : le compte n’y est pas

Report des charges sur l’exercice suivant, sous-estimation des charges par le jeu des créances irrécouvrables, surestimation des produits à recevoir, occultation des excédents par divers artifices tels que la constitution de réserves ou l’imputation de charges à payer fictives, résultats comptables dépourvus de sens, sans parler d’une comptabilité analytique balbutiante ((Ce qui est extrêmement surprenant lorsqu’on sait que la comptabilité analytique, dont la vocation est de devenir un outil essentiel de la gestion et du pilotage des établissements, aussi bien au plan général que pour chaque pôle d’activité, est depuis 1983 une obligation des établissements assurant le service public hospitalier.)) : le constat de la Cour des comptes, dans son rapport sur la loi de financement de la Sécurité sociale ((Cf. Rapport de la Cour des comptes, 2ème partie (gestion des risques), chapitre IV (la fiabilité des comptes des hôpitaux), p. 95 à 117, sept. 2007.)), s’avère toujours aussi inquiétant. Selon cette juridiction, la fiabilité des comptes des hôpitaux laisse à désirer.L’enquête, effectuée de 2004 à 2006, a porté sur les comptabilités de 69 hôpitaux (dont 11 CHU), représentant 34 % des charges hospitalières de l’exercice 2005. « De nombreuses irrégularités comptables aboutissent à occulter une partie des déficits ou, de manière moins fréquente, à dissimuler des excédents », expose la Cour des comptes à titre liminaire.

Doit-on, pour autant, considérer que le directeur d’établissement, en qualité d’ordonnateur chargé de l’exécution du budget, pratiquerait l’acrobatie budgétaire (ou l’illusionnisme, c’est selon), que le comptable ((Le comptable relève, non d’une direction du ministère de la Santé mais de la Direction générale de la comptabilité publique.)) chargé de vérifier la régularité des opérations et de tenir la comptabilité patrimoniale feindrait de ne rien voir, que le directeur financier, au garde-à-vous, s’exécuterait sans mot dire, et tout ceci avec la bénédiction du directeur de l’Agence Régionale de l’Hospitalisation ?

Volontairement provocante, l’interrogation n’en est pas moins légitime en raison des considérables volumes financiers concernés ((59 milliards d’euros de charges et de produits et un bilan de 44 milliards d’euros en 2005.)), dans le contexte de la certification des comptes de la Sécurité sociale, laquelle finance à plus de 90 % ((91,4 % en 2003 (Comptes nationaux de la santé 2004).)) les budgets hospitaliers.

La préoccupation première des directeurs – on ne saurait les en blâmer – réside dans la recherche constante de l’équilibre budgétaire, au détriment parfois, il est vrai, du souci de sincérité et d’image fidèle des comptes.

Mue par la volonté d’instiller plus de souplesse dans le régime budgétaire des établissements de santé, l’ordonnance n° 2005-406 du 2 mai 2005 avait substitué à la lourdeur du budget un nouvel instrument de prévision financière : l’état prévisionnel des recettes et des dépenses (art. L. 6145-1 CSP), comprenant des crédits évaluatifs se substituant au budget limitatif. ((Art. R. 6145-11 CSP issu du décret n° 2005-1274 du 30 novembre 2005.))

D’après la Direction de l’hospitalisation et de l’organisation des soins qui en attend une plus grande fiabilité des comptes des établissements publics de santé, « l’apport de l’EPRD, eu égard au principe de sincérité des comptes, est de ne plus permettre au gestionnaire de se retrancher derrière la contrainte technique que constituaient les crédits autorisés pour ne pas afficher dans ses comptes la réalité des charges imputables à l’exercice budgétaire. »

Il faut savoir, par ailleurs, qu’une confusion était entretenue jusqu’en 2006 entre deux séries d’états financiers distincts : le compte administratif de l’ordonnateur, présenté au conseil d’administration, dont l’objet était de retracer l’exécution budgétaire, d’une part, et le compte de gestion, du comptable public, qui retraçait la comptabilité patrimoniale. L’arrêté interministériel du 19 octobre 2006 relatif au compte financier des établissements publics de santé a mis fin à cette confusion en posant le principe d’un compte financier unique, se substituant aux deux comptes précités. Autrement dit, à compter de l’exercice 2006, ce compte doit comprendre d’une part les états financiers de la comptabilité générale (bilan et compte de résultat) et d’autre part l’état budgétaire retraçant les crédits ouverts et les dépenses effectuées.

Il reste malheureusement que l’arrêté ne va pas jusqu’au bout de sa logique. Il aurait fallu en effet que ce compte unique fût signé conjointement par l’ordonnateur et le comptable, les responsabilités demeurant, au final, éclatées entre les deux entités.

La Cour, à ce propos, insiste particulièrement sur le rôle déterminant de l’ordonnateur en ce que :

« le système des droits constatés exige que soient connues du comptable toutes les charges pour lesquelles le service fait a été constaté mais dont les factures ne sont pas parvenues au service gestionnaire avant la clôture ou bien lui sont parvenues mais n’ont pas été payées avant ce même terme. Ces opérations constituer des charges à payer qui devront être enregistrées comme telles en dettes non financières de l’établissement. »

Pour cette raison, « l’amélioration de la qualité comptable dépend aussi de l’ordonnateur et de ses délégués. L’exacte évaluation des charges est conditionnée par la qualité des informations et des pièces justificatives en provenance des ordonnateurs. »

Le juge suprême des comptes formule in fine deux recommandations dont on ne peut que se faire l’écho :

– 1/ Evaluer dès 2008 les effets de la réforme budgétaire de 2006 créant l’EPRD sur les pratiques comptables et la sincérité des comptes hospitaliers.

– 2/ Etablir des référentiels nationaux représentatifs pour les coûts des différentes activités de l’hôpital afin d’inciter les EPS à développer leurs comptabilités analytiques. »

Dans le contexte très difficile du remboursement de la dette publique de l’Etat français, ce débat prend, dans la mesure qui lui incombe, une dimension particulière.