Feuilleton tarifaire : le Palais Royal avertit l’avenue de Ségur

Il n’est pas courant que les juges du Palais Royal se livrent à des contorsions telles qu’elles sembleraient purement et simplement s’effectuer tant aux dépens des requérants que du respect du droit, pour reprendre l’expression de M. Bertrand SEILLER ((B. Seiller, L’illégalité sans l’annulation, AJDA 2004, p. 963.)).

C’est pourtant ce qui s’est passé aux termes d’une décision récente du Conseil d’État, en date du 21 novembre 2008.

Les faits

Chaque année, par arrêté des ministres chargés de la Santé, de la Sécurité sociale et du Budget, l’État définit notamment, au sein de l’objectif national de dépenses de l’assurance maladie (ONDAM) un objectif des dépenses d’assurance maladie commun aux activités de « court séjour » de médecine, chirurgie, obstétrique et odontologie (« MCO »), lequel comprend également les activités d’alternative à la dialyse en centre et d’hospitalisation à domicile menées par les établissements de santé concernés ((Art. L. 162-22-9 et R. 162-42 du code de la sécurité sociale.)).

Le contenu de l’objectif est défini par décret. Son montant est arrêté par l’État en fonction de l’ONDAM. Pour une illustration, on se reportera à l’arrêté lapidaire du 27 février 2008.

Dans un délai de quinze jours suivant la publication de cet arrêté, les ministres de la Santé et de la Sécurité sociale arrêtent, dans certaines conditions, les éléments tarifaires suivants :

  • les tarifs nationaux des prestations d’hospitalisation donnant lieu à remboursement par l’Assurance maladie, et établies notamment à partir des données du PMSI,
  • les montants des forfaits annuels dédiées à certaines activités de MCO, tels que les forfaits annuels d’urgence (FAU), etc.,
  • le cas échéant, les coefficients géographiques s’appliquant aux tarifs nationaux et aux forfaits annuels des établissements implantés dans certaines zones.

Les arrêtés du 27 février 2007 et du 27 février 2008, lesquels ont précisément fixé, respectivement pour l’année 2007 et pour l’année 2008, ces éléments tarifaires, ont fait l’objet d’un recours en annulation par une nuée de requérants, principalement issus de l’hospitalisation privée à but lucratif.

L’arrêt commenté présente un triple intérêt : un intérêt juridique évident (1), un intérêt économique sous-jacent (2) et un intérêt politique en filigrane (3). Ainsi, par une modulation audacieuse des effets d’une annulation contentieuse, la Haute juridiction administrative, si elle entend préserver le fonctionnement du service public hospitalier et les intérêts des assurés sociaux, lance toutefois un avertissement manifeste au ministère de la Santé.

L’intérêt juridique : la modulation audacieuse des effets d’une annulation contentieuse

L’affirmation de principe, issue de l’arrêt Rodière et suivant laquelle « les actes annulés pour excès de pouvoir sont réputés n’être jamais intervenus », se heurte à un tempérament de taille, et ce depuis la décision de principe rendue par le Conseil d’État réuni en assemblée le 11 mai 2004 Association AC ! et autres ((CE, Ass., 11 mai 2004, Association AC ! et autres, n° 255886 et 255892, Rec. 197, concl. Devys, décision richement commentée. Parmi quelques exemples, citons : RFDA 2004, étude Stahl et Courrèges, p. 438 ; AJDA 2004, comm. Bonichot, p. 1049 ; JCP 2004.II.10189 et JCP Adm. 2004, p. 1662, note Bigot.)).

Il s’agit bien entendu d’une fiction créée dans l’intérêt du justiciable qui obtient gain de cause, les actes annulés ayant en réalité existé et ayant pu produire des effets en droit comme en fait.

Dans l’espèce qui nous occupe, le Conseil d’Etat a, dans un premier temps, prononcé l’illégalité des textes déférés à la censure des juges suprêmes sur le fondement des textes suivants.

L’article L. 162-22-6 du code de la sécurité sociale dispose en effet :

« Un décret en Conseil d’État, pris après avis des organisations nationales les plus représentatives des établissements de santé, détermine les catégories de prestations donnant lieu à facturation pour les activités de médecine, chirurgie, obstétrique et odontologie mentionnées au a) du 1° de l’article L. 6111-2 du code de la santé publique […] exercées par les établissements suivants : a) Les établissements publics de santé (…) ; b) Les établissements de santé privés à but non lucratif admis à participer au service public hospitalier ; c) Les établissements de santé privés à but non lucratif ayant opté pour la dotation globale de financement en application de l’article 25 de l’ordonnance n° 96-346 du 24 avril 1996 portant réforme de l’hospitalisation publique et privée ; d) Les établissements de santé privés autres que ceux mentionnés aux b) et c) ayant conclu un contrat d’objectifs et de moyens avec l’agence régionale de l’hospitalisation ; e) Les établissements de santé privés autres que ceux mentionnés aux b), c) et d) ».

L’article L. 162-22-10 du même code poursuit en ces termes :

« I. – Chaque année, l’État fixe, selon les modalités prévues au II de l’article L. 162-22-9, les éléments suivants : 1°/ Les tarifs nationaux des prestations mentionnées au 1° de l’article L. 162-22-6 servant de base au calcul de la participation de l’assuré, qui peuvent être différenciées par catégories d’établissements, notamment en fonction des conditions d’emploi du personnel médical ; (…)« a

En vertu du II de l’article L. 162-22-9 du même code, un décret en Conseil d’État précise les modalités selon lesquelles, chaque année, sont déterminés les éléments mentionnés aux 1° à 3° du I de l’article L. 162-22-10, les tarifs nationaux des prestations mentionnés au 1° du I de cet article devant être  » également déterminés à partir des données au coût relatif des prestations établi sur un échantillon représentatif d’établissements. »

Or, en l’espèce, les données sur la base desquelles ont été notamment déterminés, par les arrêtés attaqués, les tarifs nationaux des établissements de santé visés au d) de l’article L. 162-22-6 du code de la sécurité sociale, autrement dit les cliniques privées, ont été obtenues en ne prenant en compte que les seuls coûts supportés par les établissements de santé publics. Dans ces conditions, les données utilisées au titre des années 2007 et 2008 n’ont pu être regardées comme afférentes au coût relatif des prestations établi sur un échantillon représentatif d’établissements au sens du II de l’article L. 162-22-9 du code de la sécurité sociale. Les arrêtés des 27 février 2007 et 28 février 2008 du ministre de la santé ont méconnu ces dispositions et doivent être annulés.

Pour autant, le Conseil d’État a choisi, compte tenu des circonstances, de ne pas tirer les conclusions logiques de l’annulation des dispositions querellées, en maintenant les effets de l’arrêté de 2007 et en supprimant de manière quasi-totale les effets de l’annulation de l’arrêté de 2008.

C’est une véritable révolution juridique à laquelle les juges du Palais Royal se sont livrés, par pragmatisme.

L’intérêt économique : la préservation du fonctionnement du service public hospitalier et de l’intérêt des assurés sociaux

La décision a considéré que de nouveaux arrêtés déterminant, pour les années 2007 et 2008, les tarifs nationaux en tenant compte du coût des prestations établi sur un échantillon représentatif d’établissements n’étaient, en l’état des données et des outils méthodologiques disponibles, pas susceptibles d’être adoptés dans un délai raisonnable.

Par ailleurs, la disparition immédiate et rétroactive, en cours d’année de facturation, des tarifs nationaux fixés par l’arrêté du 27 février 2008 aurait porté une atteinte manifestement excessive au fonctionnement du service public hospitalier et à la détermination du montant des remboursements dont bénéficient les assurés sociaux.

Tel est le sens de la décision.

Pour parvenir à cette solution, les juges opèrent la balance des intérêts en présence. Il leur faut rechercher tout d’abord si l’effet rétroactif de l’annulation « est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que (l’acte illégal) a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu’il était en vigueur que de l’intérêt général pouvant s’attacher à un maintien temporaire de ses effets. » Il leur appartient ensuite, sous réserve du respect d’obligation procédurales particulières, de prendre en considération « d’une part, les conséquences de la rétroactivité de l’annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d’autre part, les inconvénients que présenteront au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l’annulation. »

C’est en rapprochant ces éléments qu’ils pourront prévoir de moduler les effets de l’annulation.

Si les juges disposent d’une certaine marge d’appréciation, celle-ci se heurte cependant à un butoir. Ils doivent réserver les actions contentieuses engagées à la date de la décision juridictionnelle d’annulation. Sinon le droit à un recours effectif serait méconnu.

Ce pouvoir, qui doit être utilisé de manière parcimonieuse, sauf à dénaturer la fonction même d’une annulation contentieuse qui est de replacer le requérant dans un statut quo ante, a déjà eu l’occasion d’être appliqué concernant :

  • le fait pour l’Autorité de régulation des Télécommunications (ART) d’avoir omis de publier, en violation des prescriptions du Code des postes et télécommunications (devenu le Codes des postes et communications électroniques), sa méthode de calcul de certains coûts avant d’en faire application, cas dans lequel le juge a différé d’une durée de deux mois les effets de l’annulation, afin d’éviter que se crée une situation où les tarifs applicables auraient été fixés en violation d’un règlement communautaire ((CE, Sect., 25 févr. 2005, France Télécom, rec. 86 ; RFDA 2005.787, concl. Prada-Bordenave ; AJDA 2005, chr. Landais et Lénica, p. 997.)),
  • la nomination au poste de procureur de la République près un tribunal de grande instance d’un magistrat dont le dossier de candidature n’avait pas été soumis à l’autorité décisionnaire dans les délais, viciant ipso facto la procédure, cas dans lequel les juges ont estimé que les effets de l’annulation contentieuse du décret de nomination ne devaient courir qu’à compter du délai d’un mois consécutif à la date de la décision ((CE, 12 décembre 2007, Sire, n° 296072. AJFP 2008, La modulation de l’annulation des nominations de magistrats, p. 172, note R. Gueguen.)),
  • la nomination à l’emploi vacant de premier vice-président d’un tribunal de grande instance, le ministre de la Justice ayant méconnu l’alinéa 9 de l’article 3-1 de l’ordonnance du 22 décembre 1958 en ne nommant pas le requérant alors même qu’il remplissait toutes les conditions nécessaires, cas pour lequel une solution identique à la précédente espèce a été retenue ((CE, 12 décembre 2007, Vignard, n° 296818. Jurisprudence vivement critiquée :  Rec. Dalloz 2008, Jusqu’où peut aller le pragmatisme du juge administratif lorsqu’il annule la nomination d’un juge judiciaire ? p. 1457, comm. P-O Caille.)).

Dans l’espèce qui nous occupe, les juges ont considéré d’une part que l’annulation de l’arrêté du 27 février 2008 ne prendrait effet, eu égard à la date de prise d’effet des tarifs nationaux prévue par l’article L. 162-22-10 du même code, qu’au 1er mars 2009, date à laquelle le ministre devra avoir édicté pour l’année 2009 des tarifs conformes aux dispositions législatives et réglementaires applicables, et, d’autre part, que sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de la décision contre les actes pris sur leur fondement, les effets des arrêtés litigieux sur les prestations effectuées par les établissements de santé devaient être regardés comme définitifs, y compris s’agissant de l’arrêté du 27 février 2008, pour la période restant à couvrir.

L’intérêt politique : la demande d’une « politique tarifaire responsable et juste » par les organisations syndicales de l’hospitalisation privée

Au plan politique, la décision a donné satisfaction aux requérants, le président du syndicat FHP-MCO ayant indiqué à HOSPIMEDIA que « l’objectif n’était pas de récupérer des indus mais d’inciter le ministère de tutelle à une politique tarifaire responsable et juste. »

Au plan pratique, la décision n’a pas procédé au grand chambardement que supposait logiquement la décision d’annulation des arrêtés, objets du litige.

La décision sonne pourtant comme un avertissement à l’égard du ministre de la Santé, lequel devra tenir compte de la présente décision lors de l’édiction de l’arrêté en préparation pour la fin du présent mois.

Au demeurant, déterminer les tarifs nationaux en se fondant sur les seuls coûts supportés par les établissements publics de santé témoigne au mieux d’une indifférence pour les autres catégories d’établissements, dont on ne peut raisonnablement pas nier qu’ils participent de manière significative à la prise en charge des usagers, au pire…

De manière plus générale, la solution adoptée nous invite à réfléchir sur cette évidence : avoir juridiquement raison n’assure pas nécessairement le succès juridictionnel, dès lors qu’on s’attaque à des actes administratifs d’une portée trop conséquente.

Omar YAHIA

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